隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革持續(xù)推進(jìn)，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化以及融合化為主要特征的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來(lái)越受到關(guān)注?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確把推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為擴(kuò)大投資空間，構(gòu)建新發(fā)展格局的重要內(nèi)容。

推動(dòng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(簡(jiǎn)稱“新基建”)，短期來(lái)看可以有效應(yīng)對(duì)疫情影響和經(jīng)濟(jì)下行壓力，助力“六穩(wěn)”“六保”工作任務(wù)，不斷推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)、新消費(fèi)發(fā)展;長(zhǎng)期來(lái)看可以推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向知識(shí)文明形態(tài)轉(zhuǎn)型。同時(shí)也要看到，第四次工業(yè)革命背景下新基建自身的科技支撐力量、承載的數(shù)據(jù)要素形態(tài)、面向的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求都與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施有很大不同，在投資運(yùn)營(yíng)模式和相關(guān)制度方面有其獨(dú)特性。因此，需要積極探索新基建的模式和制度創(chuàng)新，為新基建的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

新基建的“新”特征

新基建以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)提供數(shù)字化轉(zhuǎn)型、智能升級(jí)、融合創(chuàng)新等服務(wù)。新型基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化及融合化等特征，決定了它與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施在資源要素投入、邊際成本、邊際收益等方面都有顯著區(qū)別。

新型基礎(chǔ)設(shè)施具有輕物質(zhì)、重技術(shù)的要素投入特征。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施主要承載物質(zhì)和能量的存儲(chǔ)和流轉(zhuǎn)，其投入以鋼鐵、水泥、化工等物質(zhì)材料為主，具有典型的重資產(chǎn)、重物質(zhì)投入特征。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)重化工業(yè)發(fā)展的高峰時(shí)期，約30%的鋼鐵和水泥等建材投入到基建領(lǐng)域。相比之下，新型基礎(chǔ)設(shè)施主要承載電子數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和流轉(zhuǎn)，建設(shè)投入主要是通信網(wǎng)絡(luò)(含傳感終端)和計(jì)算存儲(chǔ)設(shè)備所需的各種硅基半導(dǎo)體材料和微電子金屬材料。因此新基建不但在物質(zhì)消耗量上遠(yuǎn)少于傳統(tǒng)基建，而且技術(shù)門(mén)檻顯著提高，特別是摩爾定律表征下的芯片升級(jí)換代清晰表明新基建依賴高強(qiáng)度技術(shù)研發(fā)投入。2018年，我國(guó)計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)研發(fā)投入占當(dāng)年度全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入的17.6%，而同年度鐵路、船舶等傳統(tǒng)基建依賴的運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)的研發(fā)投入的占比只有3.1%。

新型基礎(chǔ)設(shè)施具有邊際成本遞減的趨勢(shì)特征。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本除了設(shè)備的折舊、能源物料消耗相對(duì)固定外，涉及的土地占用、設(shè)施維護(hù)人員開(kāi)銷等成本從長(zhǎng)期看都在持續(xù)上漲，導(dǎo)致傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期的運(yùn)營(yíng)成本遠(yuǎn)高于建設(shè)成本，給政府財(cái)政帶來(lái)不小的壓力。相比之下，雖然新型基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)研發(fā)投入以及體現(xiàn)在代際更新的設(shè)備投入會(huì)維持在一個(gè)較高的水平，但運(yùn)營(yíng)時(shí)，人員成本比例低、能耗成本比例高。而能耗成本會(huì)隨著新能源的普及推廣而降低，長(zhǎng)期來(lái)看邊際成本呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)。

新型基礎(chǔ)設(shè)施具有邊際收益遞增的模式特征。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施主要通過(guò)物質(zhì)和能量的時(shí)空再配置及優(yōu)化創(chuàng)造價(jià)值，但功能價(jià)值相對(duì)單一，且受基礎(chǔ)設(shè)施容量限制，增值空間有限，所創(chuàng)造的邊際價(jià)值呈遞減趨勢(shì)。而新型基礎(chǔ)設(shè)施承載的數(shù)據(jù)幾乎可以無(wú)限復(fù)用、支撐豐富多樣的上層應(yīng)用，價(jià)值實(shí)現(xiàn)具有無(wú)限可能，這一特性決定了其創(chuàng)造的邊際價(jià)值是不斷遞增的。

創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)模式

新基建的投資運(yùn)營(yíng)模式主要涉及投資和運(yùn)營(yíng)主體、資本構(gòu)成和營(yíng)利導(dǎo)向等。基礎(chǔ)設(shè)施既可作為公共品由政府或政府投資的企業(yè)提供，也可作為商品由市場(chǎng)主體建設(shè)和運(yùn)營(yíng)(但要受政府的嚴(yán)格監(jiān)管)。從歷次工業(yè)革命來(lái)看，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施更多作為公共品提供，但新基建的輕物質(zhì)重科技、邊際成本遞減、邊際收益遞增等屬性，要求投資運(yùn)營(yíng)模式上的創(chuàng)新。

從創(chuàng)新效率的角度，新基建需要發(fā)揮市場(chǎng)的激勵(lì)作用。新基建的投入和運(yùn)營(yíng)受資源稀缺性約束較小，受技術(shù)和組織方式的影響較大，對(duì)創(chuàng)新能力的要求較高。新基建需要充分調(diào)動(dòng)包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)(尤其是高新技術(shù)民營(yíng)企業(yè))和外資企業(yè)在內(nèi)的多元市場(chǎng)主體力量，在市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制的作用下發(fā)揮好企業(yè)的創(chuàng)新活力，讓企業(yè)在新基建的投資運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮更大作用。

從組織效率的角度，新基建需要建立多元化投融資模式。長(zhǎng)期來(lái)看，邊際成本遞減和邊際收益遞增使新型基礎(chǔ)設(shè)施具有廣闊的價(jià)值創(chuàng)造前景。短期來(lái)看，新基建與新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)緊密關(guān)聯(lián)，應(yīng)用場(chǎng)景豐富，對(duì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)潛力巨大，具備對(duì)金融資本和社會(huì)資本的吸引能力。因此，需要通過(guò)建立多元化的投融資模式，充分發(fā)揮政府資金對(duì)投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，調(diào)動(dòng)金融資本和社會(huì)資本參與建設(shè)的積極性，讓民營(yíng)企業(yè)成為新基建的投資主體之一。

從社會(huì)效益的角度，新基建的市場(chǎng)主體需要有效監(jiān)管。新型基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化、平臺(tái)化具有一定的自然壟斷性，而且相對(duì)于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施而言服務(wù)能力幾無(wú)上限，提供新基建的市場(chǎng)主體有利用壟斷獲取超額利潤(rùn)的能力和沖動(dòng)。但基礎(chǔ)設(shè)施的公共品屬性要求新基建必須兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。因此，需要對(duì)新基建的市場(chǎng)主體進(jìn)行有效監(jiān)管，在模式設(shè)計(jì)上盡早完成與之配套的監(jiān)管體系和監(jiān)管機(jī)制，把新基建的發(fā)展納入到完善監(jiān)管的軌道上來(lái)。

制度創(chuàng)新促可持續(xù)發(fā)展

新基建模式創(chuàng)新的背后，是制度創(chuàng)新的保障和支撐。完善與新基建相關(guān)的制度是完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分。

發(fā)展新基建需完善特許經(jīng)營(yíng)辦法和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》給出了社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的相關(guān)規(guī)定，但該辦法適用的是能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，并不包括新基建所涉及的信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，需進(jìn)一步修訂完善。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度開(kāi)啟了我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入新范式，為新基建的市場(chǎng)準(zhǔn)入提供了很好的政策起點(diǎn)。但新基建作為一項(xiàng)需要長(zhǎng)期大規(guī)模資金投入的市場(chǎng)行為，還需要從制度層面界定政府和企業(yè)的邊界，進(jìn)一步明確經(jīng)營(yíng)方式、參與主體的權(quán)益保護(hù)、投資回報(bào)等具體內(nèi)容，保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

發(fā)展新基建需推進(jìn)投融資制度創(chuàng)新。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金投入規(guī)模大，單純靠政府難以持續(xù)支撐。再加上起步階段新基建拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)不如傳統(tǒng)基建，進(jìn)一步壓縮了政府部門(mén)的資金投入。因此，政府部門(mén)與具備相應(yīng)能力的市場(chǎng)主體合作，才是新基建投融資效率最高的路徑選擇。為激發(fā)社會(huì)資本的參與積極性，可采用使用者付費(fèi)的方式獲得正當(dāng)回報(bào)。比如，政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式天然適合新基建，但當(dāng)前PPP項(xiàng)目因入庫(kù)流程復(fù)雜、入庫(kù)周期長(zhǎng)，一定程度上影響了民營(yíng)企業(yè)的積極性。建議進(jìn)一步優(yōu)化金融工具配套政策，利用新型融資模式助推新基建發(fā)展。

發(fā)展新基建需處理好知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和創(chuàng)新活力之間的平衡。一方面，新基建的核心技術(shù)是以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、5G、區(qū)塊鏈等為代表的、仍在快速演化的先進(jìn)數(shù)字技術(shù)，許多技術(shù)的演進(jìn)采用“開(kāi)放+共享”模式，通過(guò)放棄傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)主張以實(shí)現(xiàn)最快速集成該領(lǐng)域全人類最新智力成果。為維持面向新基建的高水平技術(shù)創(chuàng)新活力，有必要延續(xù)這種開(kāi)源共享模式。但另一方面，客觀上又要求運(yùn)用知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度加強(qiáng)對(duì)新基建參與實(shí)體創(chuàng)新成果的保護(hù)，其關(guān)鍵生產(chǎn)要素(數(shù)據(jù))尚缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)界定和有效保護(hù)。因此，在新基建發(fā)展過(guò)程中，需要?jiǎng)?chuàng)造性地解決知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和創(chuàng)新活力之間的平衡問(wèn)題，在保護(hù)創(chuàng)新活力的前提下保障參與主體的正當(dāng)權(quán)益。

發(fā)展新基建需處理好發(fā)展與規(guī)制的關(guān)系。不論采取何種運(yùn)營(yíng)模式，新基建的持續(xù)健康發(fā)展都離不開(kāi)有效的政府監(jiān)管。新基建的監(jiān)管對(duì)象涉及主導(dǎo)項(xiàng)目的政府部門(mén)以及參與投資的市場(chǎng)主體;監(jiān)管范圍包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)方式、融資模式、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、生態(tài)保護(hù)等多個(gè)維度;監(jiān)管主體涉及財(cái)政、環(huán)保、金融、安全監(jiān)管等不同職能部門(mén)，若照搬傳統(tǒng)監(jiān)管模式難免存在信息不同步、協(xié)調(diào)難度大等問(wèn)題。此外，新基建還涉及運(yùn)營(yíng)模式等方面的創(chuàng)新，需要制度層面的創(chuàng)新來(lái)解決實(shí)踐層面的問(wèn)題。建議在“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)等先進(jìn)數(shù)字技術(shù)推動(dòng)下，圍繞法規(guī)體系、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、職能定位等多個(gè)角度，構(gòu)建適應(yīng)新技術(shù)、新需求的多元協(xié)同監(jiān)管新模式，從操作層面確保監(jiān)管到位、有效，既降低投資運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，又保護(hù)投資主體權(quán)益。

(作者單位：中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院)

關(guān)鍵詞： 新基建 制度創(chuàng)新